一、農(nóng)村小型公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的范圍及特點

農(nóng)村小型公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目指與農(nóng)民生產(chǎn)生活關(guān)系密切的農(nóng)村供水、農(nóng)村能源、農(nóng)村道路、小型生態(tài)公益林、小型水土保持、小型農(nóng)田水利設(shè)施等項目。黨的十一屆三中全會以來，黨中央、國務(wù)院制定了一系列推動農(nóng)村改革的方針政策，農(nóng)村經(jīng)濟取得了突破性的發(fā)展。與農(nóng)民生產(chǎn)生活關(guān)系密切的小型農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度加大，為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展夯實了基礎(chǔ)。

我國幅員遼闊，地域差異大，農(nóng)村分布廣，農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目存在以下特點：

一是項目規(guī)模小。從市級每年年度計劃建設(shè)任務(wù)如小流域水土保持、石漠化綜合治理、新增千億斤糧食、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)項目的投資上看，幾乎所有的涉及農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目總投資不超過1000萬元，有的甚至只有100萬元左右。加之項目點布局分散，單位面積投資力度低（如：石漠化綜合治理按照50元/平方公里的投資密度核定項目總投資，以工代賑項目農(nóng)村公路每公里25萬元）。往往一個項目實施地點分布在2-5個行政村范圍內(nèi)，如按村級劃分后，其投資額度一般在50～300萬元之間。項目覆蓋受益人口在一個行政村范圍內(nèi)，受益人口2000人以下。

二是項目實施技術(shù)簡單，建設(shè)內(nèi)容單一。新農(nóng)村建設(shè)“六個行動”計劃就是解決農(nóng)村生產(chǎn)生活中急需的水、電、路、訊、房、寨問題，單項投入資金量不大，建設(shè)工程量少，不需要大量的物資調(diào)運。建設(shè)內(nèi)容技術(shù)簡單，有的只是搞一下路面鋪砌、栽植樹苗；有的只是改造舊電線電路；有的只是拆除重建1～2層民房民屋；有的只是修建蓄水池、給水管、進出水閘閥設(shè)施等，不需要高精尖人才和大型施工設(shè)備。

三是項目實行政府代建。從項目前期籌劃、方案編制到項目審批、資金申請、開工建設(shè)，到最后竣（交）工驗收，項目的決策、實施階段均由各級政府或直屬部門代為建設(shè)、管理，建后移交鎮(zhèn)或村委會。

因此農(nóng)村小型公益性基礎(chǔ)設(shè)施具有的明顯特點是投資規(guī)模小、工程技術(shù)簡單、點多、面廣分散。

二、項目建設(shè)管理中存在的主要問題

當前，我市農(nóng)村小型公益性基礎(chǔ)建設(shè)項目的建設(shè)管理方式是政府包辦建設(shè)，項目的決策、申報、設(shè)計、施工、建設(shè)由政府一攬子包辦。存在以下主要問題：

1、項目法人責任制未能充分調(diào)動農(nóng)民積極性

經(jīng)調(diào)查了解，項目的責任主體多為縣級行政管理部門，如：農(nóng)村飲水安全工程為縣級水利部門，與項目受益主體分離，導致受益村民主人翁意識不高。有的同一村級區(qū)域內(nèi)一個年度內(nèi)實施多個項目，由于項目法人不一，各干各的，沒有一個整體規(guī)劃，造成低水平重復建設(shè)。在項目投資概算中沒有土地占用費、青苗補償費，但因項目建設(shè)管理人與受益人不同，受益人向管理人索要土地征用費、青苗補償費等情況較多，工程管理協(xié)調(diào)不力。

2、項目監(jiān)理制的監(jiān)理監(jiān)督少、成效低

實行項目監(jiān)理制的目的是規(guī)范工程建設(shè)，確保工程建設(shè)投資、質(zhì)量、進度得到有效控制，監(jiān)理作為客觀第三方以公正、公平原則替業(yè)主管理項目。而農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施項目投資規(guī)模小，監(jiān)理費絕對值小，監(jiān)理費一般在10萬元以下。監(jiān)理單位開辦監(jiān)理工程部、配置總監(jiān)、專監(jiān)、監(jiān)理員、辦公設(shè)備及交通車輛等，項目實施工期僅有6月～1年不等，按實配置監(jiān)理人員會造成人力資源浪費，就監(jiān)理人員工程期內(nèi)報酬可能就會超過監(jiān)理服務(wù)費，因此很多監(jiān)理單位將監(jiān)理部設(shè)置市城區(qū)，實行多項目同一監(jiān)理部進行管理。監(jiān)理部離施工現(xiàn)場遠，一些日常監(jiān)理、現(xiàn)場監(jiān)理就必有缺失，有的甚至搞閉門監(jiān)理，監(jiān)理形成虛設(shè)，不能發(fā)揮監(jiān)理職能。從歷次施工檢查的情況看，大部分監(jiān)理人員幾乎不在現(xiàn)場，有了問題也是電話回復或者由業(yè)主代為轉(zhuǎn)告，形成了質(zhì)量、安全監(jiān)督以項目管理部門為主的局面，增加了行政成本，降低了行政效率。監(jiān)理有名無實，形同虛設(shè)，成為支付工程價款、辦理工程決算的擋箭牌。

3、項目招投標制難以實現(xiàn)選擇最優(yōu)施工單位

項目投資小、單位投資標準低，施工利潤率低，利潤絕對額小。在招投標中很多具有能力的施工單位不愿意進行投標，采取出賣資質(zhì)、收費管理方式給一些小包工頭；或采取掛靠資質(zhì)、短期租賃設(shè)備取得投標資格。一些項目行政干預(yù)較多，在招投標過程中“人情工程”“關(guān)系工程”時有出現(xiàn)，招投標難以真正實現(xiàn)公平競爭；一些施工隊伍盡量使用外地農(nóng)民工降低村民對隱蔽工程的質(zhì)量監(jiān)督。這些行為的最終結(jié)果就是項目實施進度緩慢，施工單位無利可賺拖延時間待工期緊迫時索要趕工費、變相變更增大投資。

4、項目合同制作不嚴，執(zhí)行困難

由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目規(guī)模小，通用的合同范本往往需要根據(jù)實際情況進行大量修改或簡化，在簡化過程中存在約定不明、發(fā)包與承包雙方責任權(quán)利義務(wù)不對等，導致合同履約程度低，違約現(xiàn)象嚴重。工程建設(shè)中發(fā)包方不按照約定進度撥款，承包商不按計劃組織施工，出現(xiàn)工程延工后相互推諉扯皮，依據(jù)合同又發(fā)現(xiàn)雙方均存在問題。于是就出現(xiàn)了索賠與反索賠不能執(zhí)行，損害了發(fā)包與承包雙方的利益和信譽。有的通過關(guān)系得到口頭承諾、領(lǐng)導許諾等形式得以使工程實施完畢；有的不了了之，工程一拖再拖；有的以低質(zhì)量施工，草草了事。

5、項目建設(shè)資金使用分配分散，未能發(fā)揮資金使用最大化

通過對我市實施的小流域水土保持、石漠化治理、坡耕地治理、新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃田間工程的投資概算構(gòu)成分析，項目投資主要分為兩大項，即建設(shè)工程費和獨立費用。工程直接費用占總投資的93%～88%，獨立費用占7%～12%左右（